Inleiding

Een aantal weken geleden vond een werksessie plaats voor de benchmark speciaal onderwijs, georganiseerd door de PO-Raad en de VO-raad. Bestuursleden, kwaliteitszorgmedewerkers en andere belanghebbenden waren voor deze sessie uitgenodigd om een bijdrage te leveren aan de inrichting van de benchmark.

Tijdens deze sessie werden thema’s en indicatoren besproken die bij eerdere sessies van het reguliere onderwijs opgesteld zijn. De deelnemers onderzochten samen welke thema’s in het SO belangrijk zijn, welke data gegenereerd kan worden en welke dilemma’s en aandachtspunten er zijn rondom benchmarken in het speciaal onderwijs. Het werd duidelijk dat benchmarken in het speciaal onderwijs alles behalve makkelijk is. De grote diversiteit in populaties, werkwijzen en gebrek aan uniformiteit lijken het bijna onmogelijk te maken organisaties te vergelijken. Waarom willen we een benchmark speciaal onderwijs dan toch doorzetten?

Laten we allereerst kijken naar de oorsprong van het idee een benchmark op te stellen voor scholen en besturen.»

Waarom een benchmark speciaal onderwijs?

Het idee van een benchmark voor het onderwijs is ontstaan na een discussie over hoe het geld besteed wordt in het onderwijs. Vanuit het veld komt het geluid dat de bekostiging niet toereikend is. Het is namelijk zo dat er meer van onderwijsorganisaties verwacht wordt dat de wettelijke minimale kwaliteit, deze extra kosten zijn volgens de onderwijsorganisaties niet meegerekend in de financiering. De overheid is echter van mening dat zij voldoende bekostigt om te kunnen voldoen aan de wettelijke deugdelijkheidseisen én aan de eigen ambities. 

Is er echt te weinig geld, of kan het beter besteed worden? Deze vraag is niet eenvoudig te beantwoorden. Enerzijds gaat het over dat het aan de voorkant onduidelijk is hoe de bekostigingssystematiek in elkaar zit. Anderzijds gaat het over gebrek aan inzicht hoe de middelen besteed worden en of de doelen wel worden behaald.

Lumpsumbekostiging

Allereerst de bekostigingssystematiek, deze  is in 1996 voor het voortgezet onderwijs en in 2006 in het primair onderwijs veranderd. Minder administratieve rompslomp en meer beleidsvrijheid waren de redenen om af te stappen van het declaratiesysteem en over te gaan op de lumpsumbekostiging. Het bestuur ontvangt één budget, waarbij de wet veronderstelt dat het voldoende is om deugdelijk onderwijs van te kunnen leveren. Het idee achter de lumpsumfinanciering is dat scholen financiële autonomie hebben, vrijheid ervaren en dat het efficiëntie stimuleert. 

Scholen kunnen zelf keuzes maken in relatie tot de eigen, specifieke situatie. Daarnaast zijn de bestedingsschotten tussen scholen binnen één bestuur met de lumpsum ook verdwenen. Zo kan een bestuur er voor kiezen de ene school meer budget te geven dan de andere. Het budget kan dus besteed worden zoals het bestuur dit wil, mits de bestedingen niet onrechtmatig of ondoelmatig zijn.

De lumpsumbekostiging heeft twee onderbouwingen: de personele lumpsum (op schooljaarbasis, gebaseerd op het aantal en soort leerlingen) en de materiële lumpsum (op kalenderjaarbasis). Naast de lumpsum ontvangen besturen ook extra budget via de prestatiebox en is er aanvullende bekostiging voor specifieke doelgroepen in het primair onderwijs. Het voortgezet onderwijs ontvangt naast de lumpsum een bijdrage voor individuele kwaliteitsafspraken. Door deze aanvullende bekostigingen is het soms lastig te bepalen welk bedrag een organisatie per jaar krijgt. Het is zelfs zo ingewikkeld dat besturen vaak pas halverwege het jaar, of zelfs achteraf pas, weten hoeveel ze exact te besteden hadden.» Het is dus de vraag of de grote vrijheid in besteding wel wenselijk is. 

Gebrek aan inzicht in besteding

De vrijheid van besteding is alleen mogelijk wanneer er ook sprake is van een goede verantwoording. Tijdens de bijeenkomst over de benchmark speciaal onderwijs is besproken welke informatie er over de financiële continuïteit beschikbaar is en zou moeten zijn. In de werkgroep ging het vooral over welke data er nodig zijn om aan te tonen dat er doelmatig beleid gevoerd wordt. Dezelfde informatie is nodig om de besteding van de lumpsum te kunnen verantwoorden. 

Enkele financiële gegevens werden volgens de groep al goed verzameld.  Jaarlijks leveren besturen 226 cijfers en gegevens aan bij Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) over hun bedrijfsvoering. Overzichten hiervan zijn ook vrij in te zien.» Hierin staan zaken als personeelslasten, algemene reserve en investering in apparatuur in grote lijnen in cijfers beschreven. Daarnaast stellen besturen een jaarverslag op, welke bestaat uit het bestuursverslag en de jaarrekening. Het bestuursverslag dient als verantwoording voor de uitgaven. Hierin staat beschreven wat de organisatie van plan was, hoe ver zij hiermee zijn en welk effect dit zal gaan hebben. 

Juist deze verantwoording is vaak nog enigszins beperkt. Om een voorbeeld te geven: het budget voor passend onderwijs. Sinds 2014 verdeelt de overheid het geld voor zorgleerlingen over samenwerkingsverbanden. Deze samenwerkingsverbanden krijgen de vrijheid met dat geld het onderwijs naar eigen inzichten in te richten. Er wordt elk jaar veel geld besteed, in 2017 ongeveer €800 miljoen. Toch bleek uit een verkennend onderzoek van de Onderwijs Inspectie dat de signalen blijven aanhouden dat de verantwoording onvoldoende transparant is.» Niet elke uitgave of besparing is uitgedacht of heeft een duidelijk doel. 

Op het niveau van het samenwerkingsverband worden volgens dit onderzoek doelen niet concreet en meetbaar genoeg geformuleerd. Als die doelen er wel zijn, worden ze altijd niet vertaald op bestuurs- en schoolniveau. Zonder concrete, meetbare doelen is het lastig een verslag te schrijven over de behaalde resultaten en effecten van bepaalde interventies en bestedingen. Uit het onderzoek bleek dan ook dat dit zelden gebeurt. 

Naast dat de doelen niet helder zijn, geeft een aantal van de samenwerkingsverbanden een deel van het geld niet uit. Er worden omvangrijke financiële reserves opgebouwd, zonder een uitgedacht idee. Wat betreft reserves, hier laten schoolbesturen ook soms steken vallen. Meer dan de helft uit het onderzoek heeft geen overzicht van wat de omvang is van de nog beschikbare ondersteuningsmiddelen die door het samenwerkingsverband zijn verstrekt. Resultaten worden geboekt onder de algemene reserve van het eigen vermogen. Daarmee raken ze uit het publieke zicht. 

Een ander voorbeeld betreft het aantal en soort aanstellingen in een organisatie. In het onderwijs werken naar verhouding meer managers dan in andere sectoren. De kosten van de totale overhead in het voortgezet onderwijs, bedroegen in 2017 20,1% van het totale budget.»  Dat zijn keuzes die een bestuur maakt. Heb je drie bestuurders en tien stafmedewerkers nodig om goed onderwijs te verzorgen, of red je het ook met één bestuurder en twee medewerkers? Wat heb je echt nodig voor het primaire proces?

Bij dit aspect van de discussie staan een drietal vragen centraal: wat wil je bereiken? Wat heb je daar voor nodig? Hoe weet je of de interventie effect heeft gehad? De tweede vraag wordt beantwoord door de cijfers die geleverd worden. De eerste en laatste vraag zouden de verantwoording moeten zijn van die cijfers. De Tweede Kamer heeft de Onderwijsraad om advies gevraagd.

Advies van de Onderwijsraad

Wat betreft de bekostigingssystematiek beveelt de Onderwijsraad aan om te blijven werken met een lumpsumbekostiging en terughoudend te zijn met aanvullende bekostigingen. Zo moet de bekostiging aan de voorkant duidelijker worden. Uit onderzoekt blijkt dat landen die het lukt om met hun onderwijs de stap van ‘goed’ naar ‘beter’ te maken, vrijheid krijgen eigen besluiten te maken. Ook krijgen de schoolbesturen de ruimte om op basis van zelfevaluaties en resultaten hun eigen verbeterproces vorm te geven.» Dit moeten we dus zo houden. 

Wel moet er dan iets veranderen in de verantwoording. Het inzicht in de doelmatigheid van de besteding kan volgens de Onderwijsraad bevorderd worden als instellingen hun bestedingen koppelen aan hun beleidsdoelstellingen en keuzes hierover duidelijk maken voor belanghebbenden en toezichthouders. Een voorstel was om dit door middel van benchmarks te doen. 

Benchmarks en normeringen zouden onderwijsinstellingen kunnen helpen bij het maken van beleidskeuzes. Daarnaast geven ze een beeld van de bestedingen in relatie tot de opbrengsten en kwaliteit van onderwijs op sector en stelselniveau. De Onderwijsraad adviseerde een landelijk kennisinstituut op te richten waar alle informatie samen kan komen en in relatie tot elkaar beschouwd kan worden. Ze stelde dat verantwoording en toezicht belangrijke manieren zijn om tekortkomingen van de lumpsum te ondervangen, zonder af te doen aan het basisprincipe van autonomie. Juist binnen deze autonomie is verantwoording een noodzakelijke voorwaarde. 

Er is gepleit voor een financiële benchmark voor het primair- en voortgezet onderwijs. Dit idee is door de sectoren opgepakt en uitgebreid naar een benchmark met meer aspecten. Benchlearning is het doel geworden. 

Lees in het volgende blog meer over wat benchmarken in het onderwijs inhoudt en welke ervaringen hier al mee zijn.